Desde la OCDE al G20, el mundo lleva una década buscando acordar nuevas reglas fiscales para esta nueva era de economía digital, un desafío que la pandemia convirtió ahora en prioridad por la súbita expansión de los negocios virtuales y la necesidad de los Estados de financiar el extraordinario esfuerzo que hacen en la actual crisis.
El extraordinario esfuerzo de los Estados por mantener a flote la producción y el empleo durante la crisis global del COVID-19 actualiza de manera urgente la necesidad de establecer nuevas reglas fiscales para la pujante economía digital.
En el traumático shock recesivo que provocó la pandemia, todas las variantes de la economía digital aceleraron su expansión, a una velocidad que las descalza de regulaciones fiscales pensadas para las industrias físicas tradicionales. El problema no se reduce a los gigantes tecnológicos y a las grandes plataformas.
Desde la crisis del 2008, el Grupo de los 20 (G20) estudia la cuestión fiscal digital, en coordinación con la OCDE. Una década después, se han sentado las bases para emprender una reforma global que buscará un consenso hasta ahora esquivo en la próxima Cumbre de Líderes del foro en Arabia Saudita, el 21 y 22 de noviembre próximo.
CONTEXTO
Para tener una dimensión del valor económico que ha adquirido el nuevo gran insumo de la economía global, los datos, el tráfico mundial a través del Protocolo de Internet (IP) pasaron de unos 100 gigabytes (GB) al día en 1992 a más de 45,000 GB por segundo en 2017, según la UNCTAD.
En 2019, sin contar con la pandemia, el organismo previó que para 2022 el tráfico IP mundial alcanzaría los 150,700 GB por segundo, alimentado por la expansión de la “Internet de las Cosas”.
En la última década, las “plataformas de transacción”, mercados de dos o más vías con una infraestructura on line, se han convertido en un modelo de negocio básico para algunos gigantes digitales (Amazon, Alibaba, Pinduoduo, Facebook y eBay) y para las que facilitan servicios (Uber, Didi Chuxing o Airbnb).
Según la UNCTAD, “las empresas centradas en plataformas gozan de una gran ventaja en la economía basada en los datos. Al operar al mismo tiempo como intermediarios e infraestructura, están en condiciones de registrar y extraer todos los datos relacionados con las acciones de los usuarios de la plataforma y de sus interacciones on line”.
Pero medir la economía digital y la creación y captura de valor que van asociadas es muy complejo: falta una definición generalmente aceptada de qué es la economía digital y estadísticas fiables sobre sus componentes y dimensiones principales.
Para algunos expertos, el valor de la empresa en la economía digital lo genera el usuario, o “prosumidor”, a la vez productor de riqueza (los usuarios aportan información a las empresas con miles de datos útiles) y consumidor de estos contenidos porque contrata servicios o compra productos promocionados.
Los negocios de la economía digital escapan a la relación tradicional entre el contribuyente y un Estado. El experto en derecho impositivo Edward Kleinbard lo llama “rentas sin Estados”, las que no pueden vincularse a un territorio determinado y que en general no están gravadas con impuestos.
En 2019, las estimaciones del volumen de la economía digital oscilaban entre un mínimo de 4,5 % y hasta 15,5 % del PIB mundial. En valor agregado de las TICs, Estados Unidos y China representan en conjunto casi 40 % del total mundial.
En contraste con esa veloz transformación digital, la pandemia genera una situación sin precedentes en la era moderna: un derrumbe de la economía mundial -de hasta -20% del PIB en algunos países desarrollados en el 2T del año- que ha obligado al desembolso de cuantiosos fondos de parte de los Estados para sostener la actividad y el empleo, y mitigar el inevitable aumento de los índices de pobreza.
Hoy, entonces, con más razones todavía que tras la crisis de 2008, la OCDE y el G20 pretenden resolver los desafíos fiscales pendientes de la economía digital, no sólo para generalizar políticas de transparencia -como ya ocurrió con las finanzas- sino para pavimentar la salida de esta emergencia y, a largo plazo, dar estabilidad al crecimiento imparable de la modalidad.
HISTORIA Y AVANCES
Por mandato del G20 y en el marco de la OCDE, más de 130 países emprendieron ya hace años la tarea conjunta de promover una reforma global del sistema fiscal internacional, que además encuadrara adecuadamente a la economía digital, con la expectativa de llegar a un consenso a finales de este 2020.
La OCDE se propuso resolver un primer gran problema fiscal de toda la economía, tradicional y digital: BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). Esta “erosión de la base imponible y traslado de beneficios” son propiciados por lagunas o mecanismos no deseados entre distintos sistemas impositivos de los que pueden servirse algunas empresas multinacionales para hacer “desaparecer” beneficios o trasladarlos hacia países con escasa o nula actividad real.
BEPS afecta a países desarrollados y en desarrollo: entre 4% a 10% de la recaudación del impuesto sobre sociedades, o sea entre 100 mil y 240 mil millones de dólares al año. No se trata de evasión de impuestos, pero sí de elusión.
En 2013, la OCDE publicó el «Plan de Acción BEPS», que recomienda 15 acciones y fija una metodología de trabajo para incluir a la mayor cantidad de países dispuestos a sumarse a la “cooperación internacional en materia tributaria».
La reforma desarrollada por la OCDE por mandato del G20 se basa en dos “pilares” de un nuevo marco fiscal, y la economía digital adquiere una particular relevancia.
El Pilar I redefine las reglas con un nuevo reparto de la potestad para cobrar impuestos. El actual sistema fiscal quedó atado a la creación de valor a través de la presencia física y, por tanto, desfasado. Entonces, la OCDE sugiere asociar el pago de impuestos a la localización efectiva de los usuarios de los servicios digitales.
El Pilar II propone reglas para crear una tributación mínima global, para neutralizar una competencia fiscal entre jurisdicciones que se ve con la creación de impuestos nacionales a gigantes digitales en países como Francia, Italia, España, Reino Unido y otros. Una reforma permitiría que las corporaciones multinacionales queden sujetas, al menos, a un mínimo de impuestos en todo el planeta.
Según la Unión Europea (UE), estas iniciativas de transparencia fiscal y de BEPS permiten mejorar el control. Las empresas ya no pueden planificar su tributación para minimizarla sin exponerse al riesgo mayor de ser regularizadas. “Pero persiste una serie de dificultades de índole conceptual, política, técnica u operativa sobre las que no hay acuerdo ni solución sencilla”, dice Bruselas.
Una tarea pendiente de fondo es asegurar mayores derechos a cobrar impuestos en los países donde están los consumidores de la economía digital. Hoy en día, se impone como criterio el territorio en el que las grandes compañías globales tienen su principal presencia física (desde Estados Unidos a China).
Los activos intangibles (patentes o marcas) son determinantes en la economía digital: se puede generar riqueza sin la presencia física tradicional en un país.
Pero con las leyes vigentes, los beneficios de una empresa se gravan donde tenga un “lugar fijo de negocios” y mayor concentración de empleados. Por eso, se ha planteado desde la OCDE la creación de un impuesto global mínimo.
Solución multilateral
En 2018, la OCDE elevó también al G20 un informe sobre los desafíos fiscales derivados de la digitalización y otro en 2019, sobre cómo gravar a la economía generada a través de las plataformas digitales donde millones de ciudadanos solemos comprar y vender (sharing and gig economy).
Finalmente, en julio pasado la OCDE publicó un nuevo marco de información fiscal global: las Reglas Modelo para la presentación de informes de los operadores de plataformas sobre los vendedores en la economía compartida (MRDP o Model Reporting Rules for Digital Platforms in the Sharing and Gig Economy).
Las reglas MRDP obligan a las plataformas digitales a recopilar información sobre los ingresos obtenidos por quienes ofrecen alojamiento, transporte y servicios personales a través de ellas y comunicarlo a las autoridades fiscales, que además consiguen allí información antes inalcanzable en la economía informal. Las reglas también pueden garantizar igualdad de condiciones con empresas tradicionales.
“La aprobación del MRDP por el Marco Inclusivo del G20/OCDE sobre BEPS demuestra que las soluciones multilaterales para abordar los desafíos fiscales en la economía digital son posibles y que benefician tanto a las administraciones fiscales como a los contribuyentes y las empresas”, según Pascal Saint-Amans, Director del Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE.
Camino a la Cumbre de Líderes del G20, las tensiones aumentaron. Los países con mayor concentración de multinacionales de la economía digital, como Estados Unidos, han planteado una postergación del debate. Allí donde la reforma puede mejorar la recaudación fiscal, como en la UE, hay premura por aprobarla.
“Es más urgente que nunca que los países aborden los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía, y la única forma efectiva de hacerlo es seguir avanzando hacia una solución multilateral basada en el consenso para revisar el sistema fiscal internacional”, dijo el secretario general de la OCDE, Angel Gurría.
La OCDE se ha comprometido a facilitar el consenso para una reforma en el G20, que evite la incipiente multiplicación de medidas unilaterales que terminen creando una doble imposición fiscal para la economía digital y sus empresas.
“Si no se llega a un acuerdo, aumentará en gran medida el riesgo de que los países actúen unilateralmente, con consecuencias negativas para una economía mundial ya frágil”, aceptó Gurría.
