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Las dimensiones de la estrategia en la gestión de los Gobiernos Sub-nacionales Por Javier Díaz Bay

Los gobiernos sub-nacionales son organizaciones complejas que operan en entornos turbulentos. Existe una “obligación” in crescendo de anticiparse a las necesidades de los ciudadanos, para identificar y reaccionar a problemas sociales, territoriales, económicos y ambientales cada vez más complejos.

En este contexto, podemos imaginar cómo podría ser la naturaleza de la estrategia aplicada a estas organizaciones. ¿Cuál sería su límite, su alcance, su esfera de acción, de que se ocuparía? Cuando un espacio subnacional es, de modo significativo, menos desarrollado en comparación con el resto de su país, gestiones sub-nacionales diferenciales explicarían trayectorias económicas diversas. Si asumimos la pertinencia del análisis “subnacion-subnacion” en vez del “país-país” habitual, deberemos también enfocarnos en la naturaleza de la estrategia aplicada a su gestión, pero por cierto: un gobierno sub-nacional como institución… ¿puede conciliarse con las exigencias y premisas inherentes a “pensamiento estratégico”? El análisis de las posibles dimensiones de la estrategia aplicadas a la gestión sub-nacional será el hilo conductor del presente trabajo. El pensar la gestión sub-nacional desde herramentales teóricos que den cuenta de su individualidad y complejidad es un paso importante al momento de plantear una política eficaz que permita construir unos estados federados donde la igualdad de oportunidades interprovinciales sea un hecho consumado.

Los gobiernos sub-nacionales, indican varios autores de diferentes disciplinas, son organizaciones complejas que operan en entornos turbulentos. Existe una “obligación” in crescendo de anticiparse a las necesidades de los ciudadanos, para identificar y reaccionar a problemas sociales, territoriales, económicos y ambientales cada vez más complejos (Worrall, Collinge, & Bill, 1998 ; Berreta & Kaufmann, 2011). Estas entidades operan en un entorno que exige responder a expectativas y deseos de los ciudadanos utilizando con eficacia y eficiencia los escasos recursos bajo la atenta mirada de una ciudadanía organizada y, a la vez, crítica. En este contexto, podemos imaginar cómo podría ser la naturaleza de la estrategia aplicada a estas organizaciones. ¿Cuál sería su límite, su alcance, su esfera de acción, de que se ocuparía?

La Estrategia es heredera directa del pensamiento militar, la teoría estratégica ha seguido directamente a la historia de la guerra. La aparición de la palabra estrategia en el pensamiento moderno remite a autores como Maizeroy, el Archiduque Carlos de Austria y Claus von Clausewitz y ellos planteaban a la Estrategia como la Ciencia de la Guerra. Distinto es el caso del pensamiento estratégico que puede ser definido como establecer un curso de acción conscientemente determinado, una guía para abordar una situación específica (Mintzberg, Quinn, & Voyer, 1997). El pensamiento estratégico como tal se refiere a un modo de pensar y puede ser extrapolado a otros órdenes aún cuando su punto de partida sea el pensamiento para la guerra.

Tan pronto como abordamos una concepción no militar de la estrategia y utilizamos, por ejemplo, una noción de estrategia aplicada al campo de las Relaciones Internacionales: la estrategia se refiere a alcanzar una posición particular, un medio para ubicar una organización en un medio ambiente (Mintzberg et al., 1997) podemos pensar en las dimensiones del pensamiento estratégico aplicado a diferentes áreas de las Ciencias Sociales, entre ellas la gestión pública. Ahora bien, la gestión de una autoridad subnacional, como dijimos, no es fácil y hay una falta clara de consenso sobre lo que constituye la “gestión estratégica” en un contexto de gobiernos locales. Echar luz sobre lo que ella implicaría, es el objetivo principal del presente paper.

En las últimas décadas se ha destacado en la praxis de la política económica, como así también en su correlato teórico, un creciente énfasis en la importancia de los espacios regionales (sub-nacionales) en detrimento de una aproximación teórica nacional (Riffo, 2011). La asunción de que “las regiones de algunas naciones son más comparables a los procesos de desarrollo de otros países que al suyo propio” no es tan lejana temporalmente en la ciencia económica ni en la evaluación de los tópicos del desarrollo (Fry, 1996; Ward, 1988).

El estado federal o nacional, según la denominación y tipología que adopte en cada país (Rosales & Valencia, 2008a), tanto como unidad de análisis y cómo espacio de gestión dinámico, está dejando de ser el foco de atención principal en aras de los denominados “espacios sub-nacionales” (Snyder, 2001). Los primeros casos de análisis surgieron por la década del ‘70 (Provincias de Canadá, Estados de Norteamérica y algunas regiones de Europa Occidental) y, en líneas generales, las aproximaciones teóricas que dieron cuenta de ellas, comienzan en la década del ’80 con autores como Duchacek, Stoddard, Fry, Kempner, Ward y Skinner (Diaz Bay et al, 2011).

Cuando un espacio sub-nacional es, de modo significativo, menos desarrollado en comparación con el resto de su país, gestiones sub-nacionales diferenciales explicarían trayectorias económicas diversas (Carmona, 2006). En este caso, las comparaciones subnacionales, podrán explicar fehacientemente el diagnóstico inicial y la dispersión de las trayectorias. Si asumimos la pertinencia del análisis “subnacion-subnacion” en vez del “país-país” habitual, deberemos también enfocarnos en la naturaleza de la estrategia aplicada a su gestión, pero por cierto: un gobierno sub-nacional como institución… ¿puede conciliarse con las exigencias y premisas inherentes a “pensamiento estratégico”?

Hay autores que indican que un país no es una compañía y por ende, no puede ser abordado con las técnicas de gestión de las mismas (Krugman, 1996). Pero otros van aún más lejos e indican que tampoco un gobierno local lo es, plateando necesidades diferenciales tanto en el caso país-compañía como nación- sub-nación (Nylehn, 1996).

Por ello, en el presente trabajo pretenderemos dilucidar cuáles de las dimensiones presentes en la estrategia y en el pensamiento estratégico pueden ser parte en la gestión de una entidad sub-nacional, analizando primero la pertinencia o no del análisis estratégico para este tipo de entidades.

II. ESTRATEGIA Y PENSAMIENTO ESTRATEGICO NO MILITAR: ¿DE QUE HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE ESTRATEGIA?

La Estrategia es heredera directa del pensamiento militar, la teoría estratégica ha seguido directamente a la historia de la guerra. Los Estados han hecho y continúan haciendo estrategia indica Corbacho (Corbacho, 2011). Varios autores refuerzan la idea. Murray y Grinsley por ejemplo, indican que es parte de la naturaleza de una organización gubernamental hacer apreciaciones estratégicas y determinar cómo responder a nuevas
amenazas y oportunidades (Murray & Grimsley, 1994). El carácter conflictivo y cambiante acelerado durante el Siglo XXI mutó el concepto de estrategia trascendiendo su concepción militar y siendo adaptada en diversos ámbitos (Corbacho, 2011). Ahora bien, todas las definiciones de estrategia incluyen un denominador referido a la elaboración de un plan o curso de acción conscientemente determinado para alcanzar ciertos objetivos (Corbacho, 2011). Sus funciones más importantes serían, en el marco de esta definición, relacionar fines con medios limitados disponibles para alcanzar a aquéllos y aclarar los fines estableciendo prioridades a la luz de los recursos que son limitados, ayudando a establecer prioridades entre fines que compiten entre sí.

En este sentido, la naturaleza de la estrategia y su aplicación al contexto del Siglo XXI, presenta un cariz cuasi artístico, indican autores como Colin Gray y, además, una esencia práctica porque la estrategia es un tema práctico (Gray, 1999).

Su carácter práctico debe ser sumado a su carácter difícil. La estrategia es compleja por su propia naturaleza porque cada elemento o dimensión pueden impactar sobre todas las demás (Gray, 1999), y éste debiera ser un razonamiento perfectamente asimilable al desarrollo de la gestión pública. La naturaleza de la estrategia, tanto como la gestión de la cosa pública, es constante pero su carácter continuamente evoluciona con los cambios en la tecnología, la sociedad y ideas políticas (Gray, 1999).

El pensamiento estratégico, entonces, comparte la herencia de la dificultad con la propia Estrategia. Alguno de los argumentos vertidos en pos del carácter “dificultoso” de la Estrategia pueden resumirse en el carácter múltiple y una fuente inagotable de posibles fricciones y, básicamente, porque el futuro no sucedió y la Estrategia trabaja fundamentalmente con el futuro (Gray, 1999). No hay, tal como diría Gray, en este sentido, ninguna panacea mecánica.

En el ambiente internacional predomina la conflictividad y es en este marco que se amplía la definición de estrategia de los límites de la guerra, trocándola por la noción de seguridad del Estado. Es allí donde nace el concepto de Gran Estrategia como la acción para “identificar las amenazas probables a la seguridad del Estado y planear los antídotos políticos, económicos, militares y de otro tipo para afrontar dichas amenazas”(Corbacho, 2011).

Partiendo de la definición de Gran Estrategia, Barlet, Holman y Somes ampliaron esta noción indicando que “la gran estrategia debe producir un concepto claro de cómo los instrumentos económicos, diplomáticos y militares del poder nacional serán empleados para alcanzar los objetivos de las políticas nacionales” (Corbacho, 2011). De esta definición se deduce que estos instrumentos económicos y diplomáticos podían ser analizados con la metodología propia de la decisión estratégica en el marco de una decisión política. De allí a su aplicación en otros campos estamos a un paso.

A la concepción primaria de estrategia de conectar medios con fines aplicada al ámbito militar, entendiendo a la victoria como fin último, le sobrevino la ampliación del concepto a un ámbito ampliado de relaciones internacionales. Será Henry Mintzberg quien integra
cinco definiciones (y perspectivas) para poder comprender mejor el concepto de estrategia: estrategia como plan, estrategia como pauta de acción, estrategia como patrón, estrategia como posición y estrategia como perspectiva (Mintzberg et al., 1997).

La estrategia como plan, es un curso de acción conscientemente determinado, una guía para abordar una situación específica. Como plan, una estrategia también puede ser una pauta de acción, una maniobra para ganarle al competidor. Como no basta con definir la estrategia como plan, se necesita definir una estrategia como patrón abarcando el comportamiento que se quiere producir. La estrategia como posición, ubica a la organización en el medio ambiente elegido o nicho; en términos económicos. Esta definición de estrategia se puede relacionar con cualquiera de las anteriores; se puede aspirar a una posición mediante un plan o una pauta de acción, como también puede ser preseleccionada y lograda o ambas, o tal vez descubierta, en razón de un patrón de comportamiento. La estrategia como perspectiva, implica una manera particular de percibir el mundo. Es una perspectiva compartida por y entre los miembros de la organización por medio de sus intenciones y acciones bajo el ámbito “mente colectiva”; individuos unidos por afinidades de pensamiento, comportamiento o ambos (Mintzberg et al., 1997).

De la concepción mencionada anteriormente, varias de estas definiciones de estrategia pueden ser aplicadas al ámbito de la gestión pública, en general, y en la gestión subnacional en particular. Los organismos internacionales resaltan la importancia de definir donde estamos, adonde queremos ir y cuál es el camino que debemos seguir en la gestión de los organismos públicos a nivel sub-nacional (Berreta & Kaufmann, 2011). Esta asunción nos conduce directamente a conceptos relacionados con la estrategia y al pensamiento estratégico.

III. LA POLÍTICA ECONÓMICA Y DE DESARROLLO SUBNACIONAL EN AMÉRICA LATINA: ¿HACIA LA NECESIDAD DE PENSAR ESTRATÉGICAMENTE?

A los efectos del presente paper denominaremos Gobiernos Sub-nacionales, a aquellos situados por debajo de las entidades federales, incluyendo a los denominados Gobiernos Locales (en América Latina: Municipalidades, Prefecturas, Alcaldías, Comunas) y a los Gobiernos Intermedios situados por debajo del nivel nacional/federal de Gobierno, es decir, aquello que en Argentina incluiría el nivel Provincial, en Chile a las Regiones y sus Provincias, en Italia, a las Regiones, las Provincias y los Capo Luogo y en Suiza, a los Cantones.

La configuración de un Estado en sus diferentes estamentos es tarea de sus “leyes magnas”, por esto que cualquier análisis sobre los roles y responsabilidades de los Gobiernos Subnacionales debe tener en cuenta a un análisis de tipo constitucional (Sartori, 2003). Por ejemplo, la Constitución de la Nación Argentina, consagra en sus primeros artículos, la conformación de la nación como una federación de provincias. En su Artículo 5to., por ejemplo, señala que cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal,
y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. De hecho, el Titulo Segundo “de los Gobiernos de Provincia”, está dedicado íntegramente, al decir de Sartori, a la ingeniería constitucional para los Estados sub-nacionales argentinos. La constitución española, por indicar otro ejemplo, indica en su artículo 137 que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Una vez que asumimos que el Estado está configurado por instituciones legales en diferentes estamentos y niveles consagrados por sus constituciones necesitaremos pensar en la administración de la gestión propia de este nivel estatal aún al margen de lo establecido por la Constitución del país que lo contiene. Pensándolo, más que nada, en términos de eficiencia y ventajas comparativas para la gestión.

Ahora bien… ¿Por qué debiéramos centrarnos en las particularidades de la Gobernanza Sub-nacional? Pues bien, en América Latina buena parte de las responsabilidades del desarrollo se han trasladado al sector sub-nacional (Serrano, 2011); pero, para la mayoría de los 16.000 gobiernos locales presentes en la región (sean provincias, regiones, estados, departamentos, municipios, etc.) queda aún pendiente generar las capacidades para hacer frente a esta tarea y el establecimiento de condiciones apropiadas para el progreso (Rosales & Valencia, 2008a ; Elizalde & Hevia, 2003). Resulta claro que no todos los condicionantes para el desarrollo económico son resortes de las jurisdicciones regionales (Elizalde & Hevia, 2003). Sin embargo, los gobiernos sub-nacionales influyen en el desarrollo local de distintas maneras, complementando a las políticas nacionales. Por ejemplo, suelen tener incumbencia sobre la seguridad de los derechos de propiedad, la elaboración de normas y regulaciones de funcionamiento de la economía, aspectos tributarios y de fijación de tarifas, la provisión de infraestructura económica y social básica y otros aspectos que generan costos indirectos para las empresas tales como trámites burocráticos innecesarios, etc. (Díaz, 2012).

Por otra parte, el creciente énfasis en las políticas de promoción de la competitividad territorial, de creación y promoción de clusters y de sistemas regionales de innovación, indica Riffo, son ejemplos concretos de la creciente importancia de la dimensión subnacional en el campo de las políticas públicas, particularmente en Latinoamérica (Riffo, 2011)

Tal como indican Elizalde y Hevia, centrándose en el análisis latinoamericano, los Gobiernos Sub-nacionales pueden reducir barreras normativas a la inversión privada y crear un entorno propicio para el pleno aprovechamiento de recursos locales no utilizados eficientemente. Pueden, entre otras cosas, elevar la capacidad de sus territorios para competir con otros y atraer inversiones directas mediante: infraestructura local de buena calidad; políticas y reglamentos que realcen la eficiencia de las empresas; fomento de servicios fundamentales para el desarrollo en la economía local y fomento de la cooperación entre empresas a fin de lograr más rápidamente economías de escala en el suministro de ciertos bienes y servicios.

Cuando un espacio sub-nacional es, de modo significativo, menos desarrollado en comparación con el resto de su país, gestiones sub-nacionales diferenciales parecieran explicar trayectorias económicas diversas. En este caso, las comparaciones sub-nacionales, tales como proponían los autores seminales del “economic subnational approach” podrán explicar fehacientemente el diagnóstico inicial y la dispersión de las trayectorias.

Ahora bien, al momento de plantear un marco teórico general para pensar una entidad subnacional susceptible de actuar estratégicamente debemos observar a una Nación, no como a un ente monolito que se relaciona de manera unificada con otros entes de su mismo nivel, sino que hayamos un sistema de estructuras que se introducen en un proceso de interrelaciones, ya sea directa o indirecta, cuyas propiedades no pueden atribuirse a la suma de las partes componentes sino al resultado que esas interacciones generan. La teoría organizacional de Sistemas y más específicamente la teoría general de sistemas (TGS) (Díaz Bay et al, 2009) se constituye como un herramental teórico útil para dotar de marco teórico a la gestión sub-nacional.

Dentro de la TGS un principio clave es la noción de totalidad orgánica, es decir que un sistema sería un conjunto de elementos que mantienen estrechas relaciones entre sí, y que mantienen al sistema unido (sistema territorial por ejemplo) cuyo comportamiento global persigue algún objetivo (y fines si aplicamos nociones estratégicas), la gran mayoría de las veces, implícito o tácito entre las partes. Este concepto es compatible al sistema de relaciones internacionales, con las naciones del globo interactuando entre sí, aunque también a una provincia o municipio y más aún a la interrelación entre Sub-nación y Nación.

Si podemos pensar las interacciones entre naciones en el sistema global con el marco de la estrategia, utilizando este marco teórico para las interacciones sub-nación | nación, también podremos hacerlo.

Pensemos a las relaciones entre provincias y nación, entonces, como una relación sistémica, como a dos organizaciones interactuando entre sí. El Estado (con sus diferentes niveles) sería entonces un sistema. Como todo sistema, las organizaciones que lo componen, mediante sus interrelaciones, generan procesos de retroalimentación producidos como respuesta a los cambios en el entorno, a su vez, creadas por ellas mismas. Cada una de las entidades sub-nacionales entre sí como con respecto a su Estado Federal regularán sus comportamientos según la capacidad de respuesta que tengan ante el resto. He allí también un punto de acuerdo con la metodología de la decisión estratégica, que puede ser aplicada a dicho análisis, considerando a las entidades sub-nacionales como actores con intereses definidos y un acuerdo interno planteado (Cal, Grunschlager, Di Tella, & Leal, 2012).

En el siguiente gráfico podemos observar cómo es la estructura de una jurisdicción a nivel sub-nacional y como interactúa con los aspectos externos que afectan directamente al sistema sub-nacional. Asimismo, también debemos considerar las interacciones de manera interna debido a los “intercambios” del gobierno sub-nacional con sus sistemas integrantes dentro de las políticas de su jurisdicción formando un todo ¿armónico? como parte de la acción y reacción tanto ante factores internos intrajurisdicción, así como también ante factores externos que se internalizan y derivan en acciones y reacciones de sus sistemas.
Grafico 1

Fuente: Elaboración Propia

Resumiendo, podemos indicar que un gobierno sub-nacional podría desempeñar cuatro funciones principales:

• como un instrumento de gobernabilidad para el Estado (políticas internas); • como instrumento de autonomía e identidad local; • como un foro para los procesos políticos locales; • como proveedor de servicios públicos y bienestar.

Como vemos, la entidad sub-nacional no ejerce por sí sólo un control total sobre su comunidad. Está sujeta a interacciones con el entorno. El Estado Nacional va a intervenir e imponer demandas, ofrecer o restringir los fondos y afectar impuestos. Sin embargo, de la forma y el éxito o no de estas relaciones va a depender en gran medida el desarrollo del territorio en cuestión (Nylehn, 1996).

El éxito de una gestión sub-nacional, dada la enorme desigualdad en las condiciones de desarrollo económico y social de las entidades sub-nacionales de Latinoamérica es un tema central en la agenda de políticas públicas de la región, indican tanto la CEPAL como varias instituciones (Centro Latinoamericano para el Desarrollo, 2012; Ramírez, Lira, & Cuervo, 2009).

En las últimas décadas, la concentración de la población en pocos territorios no ha retrocedido, las estructuras económicas mostraron una tendencia a la polarización en algunas regiones y la convergencia económica regional se estancó (Ramírez et al., 2009). El análisis de los indicadores tradicionales de desarrollo económico, como el PIB total y el PIB por habitante, demuestra las fuertes diferencias entre los territorios sub-nacionales de América Latina (Riffo, 2011). En ese marco, la delimitación de las dimensiones de la estrategia al interior de los Gobiernos Sub-nacionales resulta importante para clarificar los
aspectos propios de su accionar y mejorar así la gobernanza de los gobiernos subnacionales.

IV. LAS POSIBLES DIMENSIONES DE LA ESTRATEGIA EN LA GESTIÓN SUBNACIONAL

Un país no es una compañía, indica Paul Krugman en un artículo de 1996. Las dimensiones y drivers que permiten hacer análisis económico para la toma de decisiones en la gestión pública no son los mismos que debieran usarse en la gestión empresarial. Krugman es muy tajante en ello y plantea los casos de la relación entre exportación y la generación de empleo y la inversión y la balanza comercial como casos testigos de cómo la mente de un economista – o un policy maker económico- funciona diferente (o debiera hacerlo) a la de un empresario (Krugman, 1996).

Ahora bien… ¿y respecto a la estrategia? ¿Habría entonces un espacio en el cuál la estrategia pueda ser usada en el campo empresarial y en el gubernamental a la vez? Los últimos años se ha multiplicado la literatura que extrapola conceptos estratégicos al área de negocios. Sin embargo, los autores propios del campo militar destacan la no necesidad del conocimiento en la estrategia para los policy makers. Al respecto indica Gray: Los expertos en la política y la formulación de políticas no tienen que ser necesariamente expertos en estrategia (Gray, 1999). Sin embargo, la aplicación del pensamiento estratégico al campo de la gestión pública, puede presentar algunas ventajas.

¿Cuáles serían los alcances del pensamiento estratégico para la gestión pública? ¿Y sus dimensiones? ¿Serían las mismas para un Estado Nacional que para una entidad subnacional?

Específicamente en el ámbito de la gestión sub-nacional la estrategia entendida como dialéctica de las voluntades opuestas respaldadas por la fuerza para la solución del conflicto (Beaufre, de la Escalera, Hart, Hevia, & Arias, 1980) puede ser extrapolada al ámbito sub-nacional en la consideración de voluntades opuestas en el ejercicio dialéctico nación-subnación o relación entre nación-provincias en el caso particular de Argentina. Los casos de Cataluña y España, Quebec y Canadá, Escocia y Reino Unido, entre otras, pueden ser analizados según este esquema.

La tensión entre centralización y descentralización ha estado presente en América Latina desde antes de la construcción de los Estados nacionales y esto da un background especial al análisis estratégico de la dialéctica de voluntades opuestas (Cal et al., 2012). Herencia del pasado colonial, el centralismo de las coronas española y portuguesa se resquebraja durante la época de la Independencia, cuando Cabildos abiertos en las principales ciudades realizan pronunciamientos emancipadores contra las autoridades coloniales (Rosales & Valencia, 2008b). De algún modo las tensiones entre gobiernos sub-nacionales y federales tienen la historia que tienen las naciones en nuestro continente.

En este sentido, aquí podríamos utilizar la estrategia como un proceso para la conducción de conflictos que funciona dialécticamente con los otros actores. Emplea la comunicación,
y la interacción en el marco institucional planteado por las diferentes ingenierías constitucionales (Sartori, 2003) para influir sobre aquellos con el propósito de que cambien su visión del conflicto actual para lograr libertad-de-acción (Cal et al., 2012).

En segundo lugar, podríamos hablar del concepto de Liderazgo, también presente en la literatura sobre estrategia. Los intentos en la implementación de una gestión estratégica en una organización del gobierno sub-nacional deben enfrentarse a la realidad de un liderazgo no unificado y condicionado. Los liderazgos políticos son múltiples, tan pronto como tenemos gobiernos sub-nacionales a diferente escala (Gobernadores, Intendentes, Alcaldes). En estos casos cada uno de los líderes de alto rango – el Gobernador y el Intendente – están a cargo de sólo su propia parte de los sistemas totales (ver Gráfico 1). Ellos no pueden interferir en gran medida sobre los otros subsistemas. Además de esto, existe la restricción adicional de que dichos líderes tienen autoridad y legitimidad limitada, incluso dentro de sus propios subsistemas respectivos (Nylehn, 1996).

La existencia de diferentes actores con autoridad y legitimidad limitada, los hace factibles de la necesidad de conducción estratégica, donde estos actores se caracterizarían por tener racionalidad interdependiente, libertad de acción, dialéctica de voluntades e incertidumbre (Cal et al., 2012). Tan pronto como aparezca el conflicto entre los actores (lideres) subnacionales estará presente la necesidad de aplicación de estrategia. En este ejercicio, el liderazgo estratégico, aparecerá como fundamental.

Una vez planteada la aplicación de la estrategia a la relación de las entidades subnacionales con sus pares o superiores (otros Gobiernos Sub-nacionales o el Estado Federal), en las cuáles utilizamos la definición de cariz más “militar”: dialéctica de voluntades opuestas respaldadas por la fuerza para la solución del conflicto (Beaufre et al., 1980). Debemos pensar la aplicación de la estrategia y el pensamiento estratégico al campo de la gestión sub-nacional. Es allí donde necesitamos recurrir a la definición más general de estrategia, aquella que habla de relación entre medios y fines, asentándonos en las definiciones aportadas por Mintzberg y mencionadas en el apartado segundo del presente trabajo (Mintzberg et al., 1997).

Si tomamos en cuenta una gestión “profesionalizada” el primer elemento, paso, que aparecerá en la consecución de la gestión sub-nacional es la PLANIFICACIÓN. El Banco Interamericano de Desarrollo, en sendos trabajos, indica la importancia de la planificación en la gestión para obtener resultados en el desarrollo y enfatiza su significado en los gobiernos sub-nacionales, asignándole la importancia a contribuir a develar la relevancia de las regiones, las provincias y las ciudades en el escenario nacional (Berreta & Kaufmann, 2011). Esta aseveración puede interpretarse dentro del concepto de estrategia como posición.

La necesidad de una planificación estratégica en la gestión sub-nacional está justificada por los mismos argumentos que la aplicación de la estrategia a la relación nación-sub-nación y a la conducción estratégica para conducir a dichas entidades: el carácter cambiante de los fenómenos y la incertidumbre sobre el futuro. En su origen, la planificación estratégica surgió como una herramienta para mejorar la gestión de las empresas privadas que también
requieren definir el rumbo a seguir y controlar que se avance en ese sentido, haciendo interactuar a fines y medios (Berreta & Kaufmann, 2011).

La principal virtud de la planificación orientada a resultados radica en que ayuda a trazar el rumbo de largo plazo de la gestión pública y a alcanzar los objetivos estratégicos, controlando este proceso a lo largo de su desarrollo, a fin de saber si realmente se avanza en la dirección deseada. En otras palabras, aporta instrumentos tanto para garantizar que el plan se esté realizando como para controlar que se avance en el sentido deseado.

Como podemos observar, lo estratégico es una de las dimensiones de la planificación1. La estrategia, es aquí utilizada aquí en su acepción como PLAN. Sería estratégico entonces, porque se intenta dar respuestas a la pregunta ¿a dónde queremos ir? partiendo de una visión clara del futuro a mediano plazo, como mínimo y se pretende que sea acompañada de objetivos que hayan sido priorizados y jerarquizados mediante un análisis riguroso de los factores políticos, económicos y sociales del entorno. Así, no se podrían considerar estratégicos aquellos planes formulados con innumerables objetivos y metas, y sin priorización alguna (Berreta & Kaufmann, 2011).

La planificación estratégica, entonces, precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y por tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos (Sánchez Albavera, 2003). De este modo permitirá ordenar, conducir y orientar las acciones hacia el desarrollo integral de un país o una región (Ortegón & Prieto, 2005). He aquí su utilización en el ámbito de lo sub-nacional, máxime en una realidad de empeoramiento de las condiciones de vida para las regiones de América Latina. En un contexto acuciante de desigualdad regional, concentración económica y desarrollo no armónico, una buena gestión – que para serlo necesita ser estratégica- será primordial.

La gestión sub-nacional, a su vez, necesitará utilizar el concepto de estrategia como plan de acción. En este sentido, definir una estrategia de gestión sub-nacional consistiría entonces en adoptar una visión amplia para enfocar las funciones que se deben cumplir, analizando las fortalezas y debilidades propias y los problemas que se debe enfrentar (Bonnefoy & Cristóbal, 2005). Las estrategias aplicadas en este sentido serían las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las metas de la entidad sub-nacional.

Para un éxito estratégico, el gobierno sub-nacional debe representar una fuerza internamente coherente y aquí nuevamente las dimensiones de la estrategia utilizadas aquí vuelven a tener fuerza: la relación nación-subnación; el liderazgo sub-nacional y la planificación estratégica.

Tratando de integrar las tres dimensiones del análisis estratégico aplicables a la gestión subnacional, y aún cuando se haya desarrollado una planificación estratégica in extenso, los gobiernos sub-nacionales no pueden desconocer que el desarrollo de sus planes estratégicos está condicionado por el contexto nacional e internacional en el que el gobierno intermedio o municipal está inserto (Berreta & Kaufmann, 2011).

1 Las otras dimensiones según el análisis planteado por el BID serían lo operativo y lo participativo (Berreta & Kaufmann, 2011).

La aplicación de las dimensiones del pensamiento estratégico a la gestión sub-nacional, expuestas en su conjunto en el Grafico Nro. 2 deben ser insertadas en el contexto en el cual el Gobierno Sub-nacional se inserte y teniendo en cuenta los sistemas que lo integran.

Un esquema gráfico que condense los distintos sistemas al interior de un territorio subnacional en su interacción con los factores externos presentes, debiera tener en cuenta a la institucionalidad, los factores externos y a la sociedad civil como factores condicionantes y al sistema social, territorial, económico y ambiental como sistemas integrantes del “sistema sub-nacional” en el cuál los gobiernos de esas jurisdicciones interactúan.

En este sentido, será menester preguntarse hasta qué punto la estrategia de gestión de los gobiernos sub-nacionales es consistente o no con el marco nacional e internacional en el cuál dicho Gobierno Sub-nacional está inserto. Esta búsqueda de consistencia, tal como advierten en varios trabajos los organismos internacionales: se trata de un llamado de atención para actuar en forma realista, aprovechando las oportunidades que nacen de la construcción conjunta de consensos nacionales y estaduales, y un pedido de optimizar el uso de recursos, favoreciendo las ganancias de eficiencia que se dan con la complementariedad entre las acciones planeadas por el gobierno nacional y aquellas previstas por el gobierno sub-nacional en el territorio local (Berreta & Kaufmann, 2011 ; Llisterri, 2000).

Por último, si consideramos la aplicación de la estrategia al análisis de la situación interna y externa del Gobierno Sub-nacional, teniendo en cuenta la discusión de objetivos y prioridades con los actores externos involucrados, en especial en la dialéctica de voluntades con el gobierno nacional y considerando el nivel de liderazgo posible tanto interno como externo, estaremos en condiciones de abordar la toma de decisiones y las acciones tendientes al logro de objetivos (interacción entre fines y medios) que se hayan incluido en la planificación estratégica de la gestión. Hecho esto, ya sólo nos quedará la implementación, justificación y ejecución del plan.

V. CONCLUSIÓN

El concepto de estrategia que en tiempos remotos se restringía al campo militar y se entendía como el “arte de dirigir las operaciones militares”, se ha extendido al conjunto de las actividades de la sociedad y ha ampliado su sentido al entenderse que se trata de “conjunto de reglas que aseguran una decisión óptima en cada momento”, de la misma manera que estratégico es aquello “de importancia decisiva para el desarrollo de algo”, tal como nos indica el diccionario de la Real Academia Española (Real Academia Española, 2011).

De la lectura sistemática de la bibliografía respecto a la evolución del pensamiento estratégico se desprenden varios ámbitos donde la estrategia puede ser aplicada en relación a la gestión de los Gobiernos Sub-nacionales. La dinámica y complejidad del mundo actual que permite la ampliación del concepto de estrategia a campos no militares habilita, asimismo, un mundo en el cuál hay que profundizar la visión que tenemos sobre los actores estatales.

La asunción del Estado como un agente único con preferencias unidimensionales – tal como postula la economía en su mainstream teórico- resulta anacrónica en un mundo caracterizado por un rol cada vez mayor de los actores locales (Tello, 2006). En este sentido, ha resultado un ejercicio interesante plantear cuáles aspectos de la gestión subnacional debieran ser abordados desde una perspectiva estratégica.

De un primer análisis teórico y sin la pretensión de abarcar in extenso el fenómeno, hemos planteado que al menos tres elementos pueden ser considerados “naturalmente” estratégicos
en la gestión, ellos son: la relación nación-subnación (cualquiera sea su forma institucional siempre estaremos en presencia de voluntades opuestas), el liderazgo necesario para llevar a cabo la gestión sub-nacional y la planificación estratégica.

Sin embargo, y después de haber hecho este primer ejercicio analítico, será necesario discutir si una forma estratégica de gestión puede ser consistente o entraría en conflicto con las características generales y los modos de funcionamiento de los gobiernos subnacionales. La aplicación a priori de pensamiento estratégico puede ser contraproducente ex post pero eso deberá ser análisis de futuras investigaciones, que incluya el aspecto dinámico de la gestión.

En dicho proceso también será importante reflexionar sobre los límites de la estrategia y cómo podría desarrollarse la aplicación de una perspectiva estratégica a este tipo de organización, considerando las implicaciones y más que nada la dinámica del mismo.

Nylehn, autor Noruego, destacaba hacia 1996 la irracionalidad de seguir modas en la gestión y que la aplicación de conceptos empresariales – en especial todo lo referido a lo estratégico- parecía no funcionar porque entraba en conflicto con las características de la organización sub-nacional. De esto, ya nos preveía Krugman cuando nos indicaba que un país no es una empresa. Por ello, a lo largo del presente análisis, se pretendió partir del fenómeno sub-nacional partiendo a priori desde él y no pretendiendo sub-sumir o aplicar urbi et orbi criterios empresariales a la gestión sub-nacional. Este criterio analítico que parte desde y hacia los gobiernos sub-nacionales creemos haberlo efectuado. El pensar la gestión sub-nacional desde herramentales teóricos que den cuenta de su individualidad y complejidad es un paso importante al momento de plantear una política eficaz que permita construir unos estados federados donde la igualdad de oportunidades interprovinciales sea un hecho consumado. Al fin y al cabo, y al decir de Kant, nada más práctico que una buena teoría.